Хто такі юридичні особи публічного права?

Відсутність чітких критеріїв визначення приналежності до кола юридичних осіб публічного права на сьогодні становить правову проблему.

Багатьма експертами детально розглянуто поняття «посадові особи юридичної особи публічного права» відповідно до їх висновків та судової практики такими є особи які виконують адміністративно-господарські та організаційно-розпорядчі функції.

З вказаним визначенням також згоден і я.

Але поняття «посадова особа юридичної особи публічного права» складається з двох незалежних понять: «посадова особа» та «юридична особа публічного права».

Відсутність чітких критеріїв визначення приналежності до кола юридичних осіб публічного права на сьогодні становить правову проблему.

Наразі пропоную розглянути наявні підходи до трактування поняття «юридична особа публічного права», що у контексті Закону України «Про запобігання корупції» нерозривне з поняттям «посадова особа».

Відповідно до статті 81 Цивільного кодексу України (далі – ЦКУ) юридичні особи, залежно від порядку створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів, відповідно до статті 87 ЦКУ. Юридична особа приватного права може створюватись та діяти на підставі модельного Статуту у порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Цією ж статтею 87 ЦКУ визначено, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Також статтею 167 ЦКУ визначено, що держава може створювати юридичні особи публічного права (державні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

Частиною третьою статті 167 ЦКУ визначено, що держава може створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь у їхній діяльності на загальних підставах, якщо іншого не встановлено законом.

Аналогічно стаття 169 ЦКУ внормовує відповідні правовідносини у місцевому самоврядуванні:

Територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

Територіальні громади можуть створювати юридичні особи приватного права (підприємницькі товариства тощо), брати участь у їхній діяльності на загальних підставах, якщо іншого не встановлено законом.

Отже, державні і комунальні підприємства створюються суб’єктом публічних правовідносин (державою, місцевим самоврядуванням, чи їхніми представниками), що оформлюється відповідним розпорядчим актом.

Набагато складніше з правовим статусом господарського товариства, утвореного державою чи громадою.

Чинне законодавство України не дає однозначної відповіді чи є господарське товариство яку утворене державою чи територіальної громадою є юридичною особою публічного права.

Така законодавча невизначеність юридичного статусу господарського товариства створює проблему в частині дотримання прав та окреслення обов’язків посадових осіб такого господарського товариства.

Тобто якщо господарське товариство є юридичною особою публічного права то на його посадових осіб поширюються такі статті Закону України «Про запобігання корупції»:

– стаття 22 «Обмеження щодо використання службових повноважень чи свого становища»;

– стаття 23 «Обмеження щодо одержання подарунків»;

– стаття 24 «Запобігання одержанню неправомірної вигоди або подарунка та поводження з ними»;

– стаття 28 «Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів»;

– стаття 29 «Заходи зовнішнього та самостійного врегулювання конфлікту інтересів»;

– стаття 30 «Усунення від виконання завдання, вчинення дій, прийняття рішення чи участі в його прийнятті»;

– статті 33 «Здійснення повноважень під зовнішнім контролем»;

– статті 34 «Переведення, звільнення особи у зв’язку з наявністю конфлікту інтересів»;

– статті 36 «Запобігання конфлікту інтересів у зв’язку з наявністю в особи підприємств чи корпоративних прав»;

– статті 37 «Вимоги до поведінки осіб»;

– стаття 40 «Політична нейтральність»;

– стаття 41 «Неупередженість»;

– стаття 42 «Компетентність і ефективність»;

– стаття 43 «Нерозголошення інформації»;

– стаття 44 «Утримання від виконання незаконних рішень чи доручень»;

– стаття 45 «Подання декларацій осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування»;

– стаття 46 «Інформація, що зазначається в декларації»;

– стаття 47 «Облік та оприлюднення декларацій»;

– стаття 48 «Контроль та перевірка декларацій»;

– стаття 50 «Повна перевірка декларацій»;

– стаття 51 «Моніторинг способу життя суб’єктів декларування»;

– стаття 52 «Додаткові заходи здійснення фінансового контролю»;

– стаття 60 «Вимоги щодо прозорості та доступу до інформації»;

– стаття 65 «Відповідальність за корупційні або пов’язані з корупцією правопорушення».

Якщо ж господарське товариство не є юридичною особою публічного права то на його посадових осіб зазначені обмеження не поширюються.

Така законодавча невизначеність та бездіяльність державних органів, уповноважених здійснювати державну політику у відповідній сфері, ставить посадових осіб державних та комунальних акціонерних товариств у залежність від позиції, судження, розуміння, вміння тлумачити закон (та настрою) конкретного правоохоронця чи судді. Тобто не закон, а працівник відповідного відомства на власний розсуд визначатиме правовий статус підприємства та обиратиме чи застосовувати до працівника господарського товариства вимоги та обмеження як для посадової особи юридичної особи публічного права.

Кілька ситуацій для прикладу:

За вироком суду міста Лиман Донецької області від 01.12.2017 КП № 236/3186/17 – начальника регіональної філії «Донецька залізниця» ПАТ «Укрзалізниця» визнано винним у вчиненні кримінального правопорушення, передбаченого ст. 366-1 Кримінального кодексу України (далі – ККУ). Покарання – 42 500 гривень штрафу та позбавленням права обіймати посади пов’язані з виконання функцій держави або місцевого самоврядування строком на один рік.

(Щоправда на підставі ст. 1 п. «ґ» Закону України «Про амністію у 2016 році» цю особу звільнено від відбування основного і додаткового покарань у зв’язку з амністією).

Отже, суд вважає» ПАТ «Укрзалізниця» юридичною особою публічного права (також поділяю цю позицію).

Окремих посадових осіб ПАТ «Лисичанськвугілля» притягнуто до адміністративної відповідальності за неподання Декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування на підставі ст. 172-7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (постанови Лисичанського міського суду: від 01.07.2016 № 415/3104/16-п; від 18.07.2017 № 415/2738/17; від 22.01.2018 № 415/198/18; від 25.01.2018 № 415/201/18; від 31.01.2018 № 415/199/18; від 13.02.2018 № 415/200/18; від 26.06.2018 № 415/4273/18.

Тобто Лисичанський міський суд вважає ПАТ «Лисичанськвугілля» юридичною особою публічного права.

Водночас юридичними особами приватного права вважають себе такі гіганти української економіки:

ПАТ «НАК «Нафтогаз України» (Статутом статусу не визначено);

ПАТ «Укртрансгаз» (п. 2.1 Статуту, затвердженого рішенням акціонерів від 21.05.2018 № 186);

ПАТ «Укргазвидобування» (п. 2.1 Статуту, затвердженого рішенням акціонерів від 21.05.2018 № 237);

ПАТ «Укрпошта» (п. 3.4 Статуту, затвердженого наказом Мінінфраструктури від 16.02.2017 № 56);

АТ «Ощадбанк» (п. 6 Статуту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.02.2003 № 261 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27.12.2017 № 1039);

НАК «Надра України» (Статутом статусу не визначено).

Тобто однакові за організаційно-правовою формою і способом утворення акціонерні товариства мають різний юридичний статус:

– ПАТ «Лисичанськвугілля» та ПАТ «Укрзалізниця» – юридичні особи публічного права;

– ПАТ «НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Укрпошта» – юридичні особи приватного права.

Таким чином за неподання Декларації особи уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування – посадовець ПАТ «Укрзалізниця» підпадає під кримінальну відповідальність, а посадова особа ПАТ «Укрпошта» – ні.

Цікаво чому подання декларацій членами антикорупційних громадських організацій важливіше ніж подання декларацій посадовими особами НАК «Нафтогаз України» та ПАТ «Укрпошта»?

Без чітко прописаного у законі однозначного формулювання поняття «юридична особа публічного права» існуватиме можливість вибіркового застосування правоохоронцями та судами норм Закону України «Про запобігання корупції». Маніпулювання тлумаченням законодавчих вимог дозволяє уповноваженим органам реагувати на тотожні ситуації заходами, що різняться за суворістю та наслідками.

Викладена ситуація є потужним корупційним ризиком у діяльності спеціально уповноважених суб’єктів у сфері протидії корупції. (У цьому контексті цікаво як Національне агентство з питань запобігання корупції усуватиме цей корупційний ризик у своїй діяльності).

Що стосується публічного права

Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Об’єднуємо зусилля заради досягнення стандартів демократії, верховенства права та належного урядування в Україні.

Що важливіше в умовах пандемії — права людини чи публічний інтерес?

Волонтерство як практика громадянського суспільства

Інші новини

Пандемія COVID-19 оголила низку проблем щодо забезпечення прав людини в Україні.

Між іншим, найбільш гостро громадяни сприймають рішення державних органів, які обмежують їхні права. Зокрема, постановами Кабінету Міністрів України запроваджено заборони й обмеження щодо реалізації прав на свободу пересування, мирні зібрання, працю, отримання медичної допомоги, освіту тощо.

Норми цих урядових актів вже стали предметом судового контролю з боку Конституційного Суду України. І хоча провадження у частині їх відповідності Конституції України закрили через нечинність приписів на час розгляду, Суд констатував, що таке глибоке втручання в реалізацію прав людини та громадянина можливе лише на підставі обмежень, установлених законами України.

Водночас очевидно, що ситуація з поширенням хвороби й надалі вимагатиме оперативного реагування та вирішення. Верховна Рада України як орган законодавчої влади має ухвалити рішення, необхідні для забезпечення інфекційної безпеки громадян України та інших осіб, які перебувають на території країни.

Представницькі органи та уряди держав, що зазнали впливу пандемії (а це майже всі держави світу, зокрема всі європейські країни), в умовах, коли кількість хворих та загиблих постійно зростає, відшукують оптимальну модель карантинних заходів. Принаймні жодна країна Європи ще напевно не знає, як діяти, щоб стримати пандемію та мінімізувати кількість її жертв.

Україна нині — одна з лідерок за приростом захворілих та померлих від коронавірусу. Водночас українці чутливі до будь-яких посягань на їхні права, особливо якщо це стосується права на працю, що надважливо для більшості громадян з огляду на низький рівень матеріального добробуту.

Втручання держави у права людини

Українська влада чи не вперше за часи незалежності стикнулася з необхідністю такого глибокого втручання в реалізацію громадянами їх основних і дуже важливих для життєдіяльності людини прав і свобод. З позиції представників влади, саме ці обмеження зможуть розірвати ланцюжок розповсюдження хвороби.

Пандемія COVID-19 спричинила зміни у всіх сферах життя переважної більшості сучасних держав. Перед людством постав виклик, що потребує адекватного вирішення, яке водночас не виходитиме за межі надбаних цивілізацією цінностей.

На жаль, нині державні рішення ухвалюють в умовах зростаючої напруги, паніки, невдоволення, розгубленості — під впливом негативних емоцій та реакцій. А суспільству разом із владою ще необхідно дійти консенсусу у вирішенні питання про межі втручання держави у права людини.

Критерієм глибини такого втручання є зміст публічного інтересу, закладеного в основу обмежень і зобов’язань. На наше переконання, чітке формулювання такого змісту та окреслення меж допустимого втручання грає вирішальну роль у тому, як громадяни сприйматимуть необхідність підкоритися волі держави та зазнати обмежень у своїй життєдіяльності.

До того ж, навіть подолавши COVID-19, людство не убезпечено від інших подібних загроз та необхідності знову вирішувати, з одного боку, як діяти в інтересах суспільства, а з іншого, як не допустити порушення прав людини.

Так, згадаймо заяву голови Всесвітньої організації охорони здоров’я Тедроса Аданома Гебрейєсуса під час медіа брифінгу щодо COVID-19: «Це буде не остання пандемія. Історія вчить нас, що спалахи й пандемії — це факт життя. Але коли настане наступна пандемія, світ має бути готовий — більш готовий, ніж був цього разу… Кожна країна у своєму прагненні до нормалізації життя на новому рівні повинна виділяти ресурси на цілі суспільної охорони здоров’я, інвестуючи в більш здорове і безпечне майбутнє».

Критерії обсягу та глибини обмежень

Права та свободи людини й громадянина — це фундаментальні надбання людства, важливий елемент у процесі становлення та соціалізації кожного індивіда, адже вони дозволяють задовольняти свої потреби та реалізовувати власний потенціал у різних сферах суспільного життя.

Згідно зі ст. 21 Конституції України, права людини є невідчужуваними і непорушними; відповідно до ч.2 ст.22, конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.

Основний Закон містить застереження щодо можливості обмеження прав і свобод людини і громадянина. Але функціонування суспільства та держави обов’язково породжує ситуації, які вимагають від держави впливати на поведінку людей, і потребують прийняття виважених рішень, які б дозволили максимально задовольнити і потреби людини, і забезпечити загальне благо.

Права людини гарантовані низкою міжнародних та національних актів. Окрім цього, на державу покладені позитивні зобов’язання забезпечення основних прав і свобод людини.

Водночас держава може відступати від цих зобов’язань під час суспільної небезпеки, яка загрожує життю нації (ч. 1 ст. 15 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод). Зокрема це може стосуватися свободи пересування, зібрань, приватного та сімейного життя.

Критерієм встановлення обсягу та глибини обмежень і зобов’язань протиепідемічного характеру має виступати співвідношення публічного та приватного інтересу у сфері інфекційної безпеки та здоров’я населення. Через поширення коронавірусу під загрозою опинилося життя і здоров’я людей, що становлять фундаментальні конституційні цінності.

У цьому випадку держава має сформувати відповідь на питання: як необхідність збереження життя та здоров’я необмеженого кола людей (можливо, достатньо великої кількості людей) переважає обов’язок гарантування інших прав людини і громадянина, насамперед соціально-економічного та особистісного характеру? І де та межа, яку не вправі перетнути держава, коли впливає на перебіг відносин, пов’язаних із запровадженням карантинних правил.

Висновки

Принцип прав людини ґрунтується на ідеї, що люди в будь-якому випадку мають право та можливість обрати для себе певний спосіб життя. Але за умов, що можливість такого вибору може призвести до несприятливих наслідків для інших людей, спричинити погіршення їхнього здоров’я, або стати загрозою для життя, публічна влада має право обмежити людину у варіативності її поведінки, яка за звичайних умов вважається правомірною.

Зміст публічного інтересу в умовах пандемії полягає в необхідності рятувати життя людей та відновлювати їхнє здоров’я. З огляду на це, законодавча влада вправі сформувати правила поведінки для всіх суб’єктів права, зокрема й такі, що обмежують права й свободи людини.

Крім того, в Україні має відбутися публічна дискусія у дискурсі необхідності вакцинації, яку експерти, зокрема й представники держави, розглядають як панацею від хвороби, а водночас українці не мають єдиної думки щодо її доцільності. Обізнаність людей у питаннях якості вакцини, наслідків щеплення для здоров’я стане підґрунтям для досягнення консенсусу в суспільстві, без якого впровадження жодних обмежень і зобов’язань не матиме бажаних результатів.

Ірина Бойко,
доцентка кафедри адміністративного права Національного юридичного університету імені Ярослава Мудрого, кандидат юридичних наук, експертка Мережі UPLAN

Ольга Мірошник,
регіональна координаторка Мережі UPLAN у Харкові